现实中，施工企业往往面临法律规定偏原则化、行业潜规则盛行、合作方风险传导明显等多重挑战，加之部分企业内部合规体系不健全、风险防控机制滞后等问题，难以有效防控串通投标风险。在此背景下，制定一部系统性、实操性强的操作指引，已成为行业合规转型与企业风险防控的迫切需求。本文将围绕施工企业预防串通投标罪的现实困境、对操作指引的迫切需求以及操作指引的核心要点展开论述，以期为建设工程市场的合规发展与公平竞争贡献实践方案。

一、施工企业预防单位构成串通投标罪的现实困境

施工企业在招投标活动中，虽然普遍意识到串通投标的刑事风险，但在现实运作中往往难以做到有效预防。根据上海市建纬律师事务所刑事业务部对我国2022-2024年建设工程领域刑事案件的统计，串通投标罪在建设工程领域的犯罪占比高达13.34%。我们认为，这种难以预防串通投标罪的困境既源于外部环境的复杂性，也源于企业内部合规体系的不足。

（一）外部环境：行业竞争激烈、市场规律影响与监管机制待完善

一是建设工程市场具有项目集中、利润薄、竞争白热化的特点，投标项目往往僧多粥少，这种竞争压力直接催生了串通投标的潜在动机。部分地区存在所谓“潜规则”，即通过互相“默契”配合、轮流中标等方式以维持市场格局。在此环境下，围标、陪标等潜规则逐渐演变为行业生存策略，形成“不串通则无项目”的畸形竞争生态。即便企业决心顶住压力、不主动串通，也常常面临被同行业拉拢或排挤的困境，竞争压力最终演变为生存压力。

二是市场规律本就存在投标定价趋同的天然风险，正常市场行为也可能被怀疑为串通投标。一方面，施工企业投标报价往往依赖市场材料、人工成本等动态信息，由于成本波动趋同、竞争充分，不同企业报价在数值上往往接近，这在一定程度上体现了行业报价的市场规律。另一方面，政策对异常低价的限制恰好收紧底线，如安徽省住建厅《关于进一步规范全省房屋建筑和市政基础设施工程招标投标活动的通知》（建市函〔2020〕1073号）明确要求建立异常低价评审制度，并将低于房屋建筑、轨道交通、市政基础设施等工程招标控制价90%、88%、85%的投标报价分别认定为异常低价，使投标区间集中在控制价下浮15%内。结果是报价区间差距有限，在数值上呈现高度接近的概率必然增加。然而，监管和司法往往根据报价接近从而怀疑企业串通投标。

三是招投标监管虽在不断完善，但部分环节仍存在制度与执行层面的短板，客观上为不法行为提供了操作空间。当前，招投标监管体系虽已逐步健全，但在实际执行中仍面临信息不透明、监管力量不足、技术手段滞后等问题。例如，部分地方交易平台尚未实现全流程电子化，评标过程、专家抽取、投标文件审查等环节仍存在人为干预的可能性；部分项目评标标准设置不合理，主观评分项占比过高，为“量身定做”“定向中标”留下操作空间。此外，对串通投标行为的认定标准尚不统一，执法尺度存在地区差异，导致部分违法行为难以及时识别与有效惩处。上述监管短板在客观上形成了违法成本低、查处难度大的现实局面，使企业在坚持合规经营时面临“守法反而吃亏”的竞争困境，进一步加剧了行业生态的失衡。

（二）内部合规：制度建设滞后、合规意识不足与合作方风险

一是多数施工企业的合规体系建设滞后，制度设计存在明显短板。近年来，国务院陆续出台了《关于深化国有企业改革的指导意见》《中央企业合规管理指引（试行）》《中央企业合规管理办法》等重要政策文件，特别是2021年10月发布《关于进一步深化法治央企建设的意见》并召开中央企业“合规管理强化年”工作部署会，明确要求中央企业到2025年要基本建立全面覆盖、有效运行的合规管理体系。然而，根据中国建筑业协会的统计，截至2024年底，全国共有建筑业企业168011个，其中国有及国有控股建筑业企业10924个，占建筑业企业总数的6.50%。这意味着，施工企业中绝大多数为非国有企业，合规成本压力较大，合规体系建设整体情况相对滞后，缺乏针对关键业务环节的制度设计和操作规范。例如，在投标环节，一些企业未建立有效的信息隔离机制，投标部门与市场调研部门之间信息互通频繁，存在内部信息共享为串通行为提供便利的风险；又如，报价决策往往由少数高管主导，缺乏集体审议与合规审查机制，容易形成“一言堂”下的利益输送。

二是法律意识薄弱，风险认知不足，合规文化尚未形成。当前，施工企业内部考核机制普遍以项目中标率、产值规模等业绩指标为核心，合规表现往往被边缘化，甚至被忽视。即便发现员工存在串通投标嫌疑，管理层也可能出于业绩压力选择“内部消化”，导致违规成本低、问责机制形同虚设。此外，一线部分员工将“围标”“陪标”视为行业惯例，甚至将协助他人中标理解为资源交换或人脉维护，未意识到其行为已涉嫌违反《中华人民共和国刑法》第二百二十三条关于串通投标罪的规定，主观上放任了违法风险的发生。尽管部分企业定期开展合规培训，但内容往往泛泛而谈，缺乏结合行业实际的案例教学和针对性讲解，难以真正提升员工的法律意识与合规能力。

三是联合体与分包的合作方风险传导明显，企业易陷入“被动违规”困境。在大型、复杂的工程项目中，施工企业通常需与设计单位、采购单位等组成联合体，共同参与投标并承接工程总承包（EPC）项目。在此模式下，联合体成员之间需密切协作，但在沟通、报价等环节一旦存在不当行为，其他成员可能需在民事上承担连带责任，甚至面临行政处罚或刑事追责的风险。如广东省住建厅在《关于〈广东省住房和城乡建设系统行政处罚自由裁量权基准（工程建设与建筑业类）（2020年版）〉相关条款意见的复函》（粤建执函〔2024〕558号）中明确，“联合体”以一个投标人的身份对实施串通投标违法行为承担相应法律责任，组成“联合体”的所有法人和其他组织均是该违法行为的行政处罚对象。此外，在项目实施过程中，总承包单位往往将部分专业工程依法合规地分包给第三方单位。然而，若分包商在市场运作中实施串通投标等违法行为，尽管总承包单位未直接参与，仍可能因合同关系或管理责任被牵连调查，陷入被动违规的困境。

综上所述，施工企业在预防单位构成串通投标罪的过程中，面临多重现实困境。一方面，行业竞争激烈、市场规律影响以及监管机制尚未完全健全，使得企业在外部环境中难以独善其身；另一方面，内部合规体系建设滞后、法律意识薄弱、合作方风险传导机制突出等问题，进一步加剧了企业合规管理的难度。如何在激烈的市场竞争中守住合规底线，有效对单位构成串通投标罪进行犯罪预防，已成为施工企业亟需破解的重要课题。

二、施工企业迫切需要招投标规范运作的防范串通投标操作指引

在当前招投标环境日趋复杂、监管要求日益严格的背景下，施工企业在招投标活动中面临的风险已从个案性、偶发性问题，逐步演变为系统性、结构性风险。尤其是在“主动违规”与“被动违规”并存、合规成本与生存压力交织的现实困境下，企业虽有合规意愿，却往往缺乏有效的制度支撑与执行路径。因此，施工企业亟需一部系统性、可操作性强的招投标指引，以指导其在合法合规的前提下参与市场竞争，防范单位构成串通投标罪的风险。这既是企业自身合规经营的迫切需求，也是优化建设工程市场秩序的重要举措。

（一）为企业及相关人员提供清晰的行为边界与操作标准

当前，尽管《中华人民共和国招标投标法》《中华人民共和国刑法》等法律对串通投标行为作出了禁止性规定，但在具体操作中仍存在诸多模糊地带，例如高风险岗位界定、报价合理性判断、联合体信息共享边界等。据我所统计，近三年的串通投标罪自然人主体主要集中在中高层，法定代表人、实际控制人、负责人、总经理、项目经理等中高层占比超76%。这一数据表明，企业管理层及关键岗位人员是刑事风险的主要传导点，其决策和行为对企业整体合规风险具有关键影响。在缺乏统一规范指引的情况下，企业及相关岗位人员容易因理解偏差或操作不当而触及刑事红线，陷入被动风险。因此，建立系统性的操作指引，对于明确行为边界、帮助相关人员认识自身风险、降低误操作可能性具有迫切的现实意义。

图 1 2022-2024年串通投标罪自然人主体分布图

（二）降低企业探索成本，提升合规投入效果

近年来，建设工程领域串通投标案件呈现高发态势，施工企业虽普遍意识到相关刑事风险，但由于缺乏统一、权威的操作规范，往往只能依赖外部咨询、零散培训或自行摸索建立内部合规制度。这种方式不仅耗费大量时间与资金成本，也难以形成系统性、可持续的风险防控机制。值得注意的是，根据我所对近三年建设工程领域刑事案件的统计分析，除串通投标罪外，贿赂类犯罪和职务类犯罪同样高发，甚至许多串通投标行为往往与行贿、受贿等关联犯罪交织发生，形成“一案多罪、多罪并发”的复杂局面，显著放大了企业的法律风险。操作指引可以在源头上降低企业的合规探索成本，为不同规模、不同类型的施工企业提供一套“拿来即用”的合规路径，使合规从“高不可攀”转向“可复制、可执行”，显著提升合规投入的性价比。

图 2 2022-2024年建设工程领域刑事罪名分布图

（三）推动形成“合规才能竞争、合规才能发展”的市场共识

从地域分布来看，近年来串通投标罪案件主要集中在中南、华东、西北等地域，其中湖北、浙江、湖南等地的案件数量相对突出，这反映出不同区域在招投标市场的规范程度、底线意识、监管水平、执法力度等方面可能存在明显差异。在一些监管相对宽松或执法尺度不均的地区，招投标领域的潜规则仍有生存空间，不仅削弱了合规企业的竞争优势，也显著增加了企业在日常经营和投标活动中被卷入刑事风险的可能性。操作指引的建立，可以通过统一标准和规范，促进行业整体形成公开透明、公平竞争的共识。

图 3 2022-2024年串通投标罪地域分布图

三、制定施工企业预防串通投标操作指引的框架以及核心要点

为应对当前建设工程领域串通投标违法犯罪高发的现实需求，建纬研究院申报的课题《施工企业竞标项目中预防单位串通投标犯罪的操作指引》已获国宏新型城镇化联盟标准化管理委员会正式立项。《操作指引》拟以“覆盖投标全周期、防控单位刑责风险”为目标理念，严格遵循“五为”原则，借鉴“计划—执行—检查—改进”（PDCA）的合规管理闭环模型，突出领导责任、风险治理与合规文化建设，构建起识别、防控、处置串通投标刑事风险的完整路径，力求做到不仅是一般性的倡导性文件，更是企业在预防和控制串通投标违法犯罪风险方面的“规范手册”。其核心要点主要包括以下五个方面：

图 4 《施工企业竞标项目中

预防单位串通投标犯罪的操作指引》框架

其一，明确领导责任与组织体系。《操作指引》将明确施工企业在投标环节中的关键管理抓手，清晰界定岗位职责、权限范围、合规承诺等基本要求，强化各级领导在合规管理中的主体责任。通过将“谁来管、管什么、怎么管”具体化、制度化，避免因职责不清或程序瑕疵导致的刑事风险。同时，指引还将明确施工企业内部合规管理的组织架构，包括合规管理部门的设立、职责分工、汇报路径等，确保投标合规工作有章可循、有据可依。

其二，建立风险识别与分级防控机制。串通投标风险具有隐蔽性与传导性，往往牵一发而动全身，引发出其他刑事风险。《操作指引》拟建立系统的风险识别清单，涵盖高风险岗位（如法定代表人、实际控制人、项目经理、投标专员）与关键风险环节（如投标前的资质准备与联合体组建、投标中的报价编制与文件提交、投标后的调查应对）。同时，通过风险等级划分，明确不同层级的管控措施和审批要求，实现差异化、精细化的合规防控。

其三，固化标准化操作流程与留痕制度。《操作指引》将把抽象的法律要求转化为具体的、可借鉴的操作标准，例如联合体协议的合规审查程序、供应商的反串通承诺、分包合同的合规清单等。同时，要求全过程留痕、文档化管理，确保所有操作可追溯、可检查，为内部监督和司法调查提供客观依据。此外，指引还将明确电子化归档与数据保存要求，确保在发生争议或调查时，企业能够快速响应并提供完整证据链，提升企业在法律风险应对中的主动性和抗辩能力。

其四，嵌入监督审查与问责机制。仅有制度不足以保障执行，《操作指引》将嵌入监督与问责机制，包括权限控制规范、合规复核程序，以及匿名举报与应急处置渠道。通过事前、事中、事后的全链条监督，使合规制度真正“长牙带电”，避免制度成为“纸面规定”。同时，指引将明确违规行为的处理流程与责任追究机制，对因失职、渎职导致串通投标行为发生的责任人依法依规追责，强化制度的刚性约束，确保招投标合规管理落地见效。

其五，推动持续改进与外部共治。《操作指引》将引导企业对合规管理进行动态调整与优化，结合典型案件复盘、司法判例变化、监管新规更新等不断完善制度。内部通过培训、宣讲和激励约束机制，推动合法合规投标理念在企业内部落地生根，形成自觉遵守的合规文化氛围。同时，强调企业通过行业协会、信用平台、多边规则等渠道参与外部共治，形成“合规共识”，减少因潜规则竞争带来的被动风险。

随着国家对建设工程领域监管的持续强化，以及企业合规意识的不断提升，一部可落地的操作指引的价值将不仅限于风险防控本身，更将成为推动行业高质量发展的重要引擎。《施工企业竞标项目中预防单位串通投标犯罪的操作指引》的制定，不仅是对当前建设工程领域刑事风险高发态势的积极回应，更是推动行业从“被动合规”迈向“主动治理”的关键一步。我们期待，通过系统性、规范化的指引，施工企业能够在激烈的市场竞争中守住合规底线，避免因个别行为的失范而引发全局性、颠覆性的法律后果，形成“共建、共治、共享”的合规治理格局。唯有如此，才能真正实现“合规才能竞争、合规才能发展”的行业愿景，让建设工程市场在阳光下运行，为新型城镇化建设和经济社会高质量发展提供坚实支撑。

本文作者：

朱树英（建纬研究院院长、住建部科学技术委员会建筑产业转型升级专业委员会委员、住建部建筑市场监管司法律顾问）

李莉莎（建纬律师事务所总所刑事业务部主任、建纬律师事务所全国刑事专业委员会副主任、上海市律师协会刑法与刑事辩护专业委员会委员）

唐巧（建纬律师事务所律师助理）